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补贴上市公司动了谁的奶酪

《现代人最需要的财经法律智慧》西南财经大学出版社作者:刘兴成

  中国股市停留于熊底2年多之际,新闻媒体于2013年4月密集曝光,A股上市公司获得的政府补贴创历史新高。在探讨补贴上市公司利弊的时候,补贴上市公司究竟是否合法,是首先需要回答的问题。

  大多数补贴没有合法性

  据同花顺iFinD统计,已公布2012年年报的上市公司数据显示,2012年中国有1646家上市公司获得各种名目的政府补贴,总额达到564亿元。而2010年政府补贴上市公司400.35亿元,2011年的补贴额为470.48亿元,这一数据呈逐年上升之势,并在2012年再创历史新高。

  相应地,近3年每一年都会诞生一名“被补贴冠军”,获得政府补贴的金额屡创新高。美的电器以获得24.99亿元的补贴成为2010年的“被补贴冠军”。中国石油以67.34亿元夺得2011年的“被补贴冠军”。2012年中国石油以94.06亿元的政府补贴获得双连冠。

  凡是存在的都是合理的,但并不是凡是存在的都是合法的。从现存法律规定中寻找政府补贴的依据,就能得出答案。

  政府补贴没有准确的定义,在会计准则上与政府补贴最接近的是政府补助。根据《企业会计准则第16号——政府补助》第二条规定,政府补助是指企业从政府无偿取得货币性资产或非货币性资产,但不包括政府作为企业所有者投入的资本。企业取得的政府补助,从来源上说主要有三类:一是财政补助,如财政拨款、财政贴息;二是税收返还,包括先征后返、即征即退等办法返还的税款;三是无偿划拨非货币性资产,如行政划拨的土地使用权、天然林等。

  看来,政府补贴的去向是企业。那么,政府补贴的来源是什么?从众多上市公司的公告得知,政府补贴的资金一部分来自于中央财政拨付,多数来自省、市等地方政府财政。

  《中华人民共和国预算法》第十九条规定,预算支出包括各项补贴支出,但该法律没有对补贴做出界定和详细的规定。对照法律规定,在以下三种情况下,可以运用政府补贴:

  1.《中华人民共和国社会保险法》第十一条规定,政府补贴是基本养老保险基金的组成部分。

  2.《中华人民共和国节约能源法》第六十一条规定,国家通过财政补贴支持节能照明器具等节能产品的推广和使用。

  3.《中华人民共和国农业机械化促进法》第二十八条规定,国家根据农业和农村经济发展的需要,对农业机械的农业生产作业用燃油安排财政补贴。

  对上市公司而言,只有从政府获得的节能产品推广和使用补贴、农业机械的农用燃油补贴,才具有合法性,其他的政府补贴都没有合法性。

  《中华人民共和国预算法》第十二条和第十三条规定,全国人民代表大会及其常务委员会、地方各级人民代表大会及其常务委员会有预算的决定权和监督权。除法律直接规定的政府补贴外,上市公司获得的政府补贴如果得到人大及其常委会的批准,就具有合法性。

  过往上市公司获得的政府补贴,大多数既没有法律直接规定的依据,也没有经过人大及其常委会的批准,因此不具有合法性。没有合法性的上市公司补贴,动了法律的奶酪。

  补贴上市公司泛滥成灾

  政府给予上市公司补贴,是中国A股市场普遍存在的现象。中国A股市场有超过九成的公司获得过政府补贴。

  上市公司获得政府补贴的名目繁多,有产业发展基金和各类奖励,也有搬迁补偿、贷款贴息、上市费用补贴、节能减排补贴、产品推广补贴等,其中贴息是最常见的补贴项目。

  上市公司补贴已经普及化,超出了合法性的范围,有泛滥成灾的趋势。动了法律奶酪的上市公司补贴,不仅损害法律尊严,在经济上也是弊大于利,得不偿失。

  第一,补贴上市公司扭曲了科学发展的政绩观。一些地方政府将有多少家上市公司作为政绩和面子,通过政府补贴挽救濒临退市的ST公司,将不正当保有上市公司壳资源作为中国资本市场的“潜规则”,将有限的资源投放给经营不善的企业,造成经济资源错配,不当地强化了以GDP为纲。

  第二,上市公司补贴破坏了证券市场的有序发展,让股市丧失了优胜劣汰的市场功能。上市公司获得大量政府补贴,导致公司的业绩与其经营业务脱钩,造成会计信息扭曲,使上市公司公布的业绩并不能真实、客观地反映其盈利水平。一家前三季度巨亏的上市公司,由于有巨额政府补贴,全年可以扭亏为盈。一家预期会得到政府补贴而高盈利的上市公司,会因为政府补贴落空而盈利大减,甚至转盈为亏。同理,2012年以前的5年里,中国A股市场无一家公司退市,就是政府补贴让股市不再优胜劣汰的结果。

  第三,政府补贴导致股市劫贫济富,扩大了中国的贫富分化鸿沟。上市公司得到的政府补贴来源于纳税人,政府通过上市公司将财富分配给公司股东、高管和投资者,用穷人的财富接济富人,结果是穷人愈穷,富人更富。

  第四,补贴上市公司引发不正当竞争。拿财政资金补贴上市公司,挤压了中小企业的生存空间,对没有上市的公司来说不公平;上市公司获得的政府补贴中七成给了国有公司,这对上市的民营公司不公平,会导致国进民退,整体经济效率降低,成本上升。

  第五,政府补贴会让上市公司患上补贴依赖症,上市公司越补越弱。补贴上市公司,就像不给已经长大的小孩断奶,这样的小孩即使成年了也无法独立和成熟起来。无论是在发达国家,还是在发展中国家,没有一家公司靠政府补贴成长为有竞争力的公司。上市公司都是基础较好的公司,应当靠不断提升竞争力获得进一步发展。

  第六,政府补贴上市公司模糊了所有权的界限。根据《中华人民共和国物权法》的有关规定,国家、政府、事业单位、企业、社会团体、私人分别有自己的所有权,产权应当是清晰的。政府补贴上市公司一旦泛滥,就会逐渐模糊所有权的界限,这是市场经济的大忌。

  第七,补贴上市公司制造了更多的寻租机会。由于地方政府补贴上市公司的行为不规范,补贴随意性大,信息不公开,会产生政府对上市公司的利益输送,带来腐败和权力寻租,附加衍生出代理上市公司寻求补贴的“补贴掮客”,政府补贴俨然成了接近权力之人的致富源泉。

  第八,政府补贴会成为中国上市公司走向海外市场的障碍。中国加入世界贸易组织(WTO)后,要受到WTO有关政府补贴的约束,否则就会遭遇反倾销、反补贴对待,不利于中国上市公司国际化。

  上市公司补贴何去何从

  具有合法性的上市公司补贴,要么对中国发展节能环保产业有积极作用,要么是经过人大及其常委会批准用于公共开支,提供公共服务,降低社会成本,增进社会效益。

  多数专家没有从合法性方面考虑上市公司补贴问题。在假定所有上市公司补贴都合法的前提下,南京财经大学张玉和建议,我国要制定“政府补贴法”,对中央政府特别是地方政府的补贴行为严格规范,形成公开、公正、透明的补贴体制,使政府官员不能随便挥霍纳税人的钱,斩断官商勾结的渠道,以利于形成公平的市场竞争环境,使真正具有成长性的企业脱颖而出。

  张玉和主张制定“政府补贴法”的出发点和归宿点很好,但我国大多数上市公司补贴不合法,制定“政府补贴法”就把现在不合法的上市公司补贴合法化了。如果现在不合法的上市公司补贴利大于弊,制定“政府补贴法”是有必要的。关键在于,现在不合法的上市公司补贴弊大于利,得不偿失,即使合法化了,也照样得不偿失。因此,我国没有必要制定专门的“政府补贴法”。

  我国虽然没有统一的“政府补贴法”,但我国的法律有关于政府补贴企业的规定,只是对法律规定执行乏力。上市公司不能比非上市企业高人一等,不应该有超越法律的特权,应当严格按照法律规定得到补贴。

  不具有合法性的上市公司补贴,没有存在的必要,今后应当禁止发放不具有合法性的上市公司补贴。

  禁止发放不具有合法性的上市公司补贴,有利于我国实现财政平衡。2013年以前的十年,我国财政收入平均以两位数的速度增长,政府积累了太多的财富用不完,导致补贴上市公司泛滥成灾。2014年后,中国要实现经济转型和结构调整,经济增长速度势必放缓,财政收入增速势必变小,财政支出也会相应减少。此时如果不及时禁止发放不具有合法性的上市公司补贴行为,上市公司补贴会成为我国财政支出的沉重负担,且中国上市公司的竞争力也难以得到实质性的提升。

  厘清补贴上市公司有没有合法性,是回答上市公司补贴何去何从的前提。不合法地补贴上市公司,政府补贴对上市公司只有短期生存效应,没有长期发展效应。合法地补贴上市公司,政府和上市公司能够实现经济效益和社会效益的双赢。

  禁止发放不合法的上市公司补贴,才能使靠补贴生存的上市公司摆脱“亏损—获得补贴—再连续亏损—再获得补贴”的恶性循环,获得新生的机会。